Wanneer ben je belanghebbende?

maart 2, 2025

Wanneer ben je belanghebbende en heb je toegang tot de rechter?

Het wordt de laatste jaren lastiger om naar de rechter te stappen, zeker ook bij besluiten van de overheid op het gebied van het omgevingsrecht (natuur, milieu, ruimtelijke ordening). Al eerder zijn wij op dit onderwerp ingegaan (zie Valkuilen). Nu besteden we aandacht aan de vraag wanneer je belanghebbende bent. Deze materie is niet altijd even eenvoudig maar omdat er in onze achterban veel vragen hierover zijn, gaan we hier wat uitgebreider op in.

Om tegen een overheidsbesluit in beroep te kunnen gaan bij de rechter is nodig dat je aan een aantal voorwaarden voldoet. Daarbij maakt het verschil of je een burger of een organisatie (rechtspersoon) bent. Stap 1 is de vraag of je belanghebbende bent. Stap 2 is de zogenaamde relativiteitstoets. Tenslotte zijn er belangrijke nieuwe ontwikkelingen over het al dan niet indienen van een zienswijze. (stap 3).

Stap 1   Wanneer ben je als burger een belanghebbende bij de rechter?

Om als burger naar de rechter te stappen moet je een eigen, specifiek belang hebben. Of je belanghebbende bent wordt door de rechter in het concrete geval bekeken. De aanvrager van een vergunning heeft altijd een belang. Hij wordt de direct-belanghebbende genoemd. Maar ook omwonenden kunnen opkomen tegen besluiten. Zij worden derden-belanghebbenden genoemd. Sinds kort hanteert de Raad van State één criterium voor de diverse soorten besluiten. Uitgangspunt is dat degene die “rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt” van een activiteit in beginsel belanghebbende is. Het moet gaan om gevolgen van enige betekenis. Hierbij wordt gekeken naar allerlei factoren zoals afstand, zicht, planologische uitstraling en milieugevolgen (zoals geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico). Ook aard, intensiteit en frequentie kunnen van belang zijn.

In de praktijk werken overheden vanouds veel met normen zoals een afstandseis, een contour of een grenswaarde. Voor de bestuursrechter zijn zulke normen niet bepalend voor de vraag of je belanghebbende bent. Ze kunnen wel een rol spelen bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.

De vraag of je belanghebbende bent, kan ook afhangen van het soort besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening.

Kortom, de vraag of je een belang hebt, is afhankelijk van de situatie en de “zwaarte” van het besluit. Het is niet mogelijk om algemene vuistregels of afstandsnormen aan te geven, omdat er een groot aantal factoren speelt die in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Een handreiking: als je zo ver weg woont dat je van de geplande activiteit niets zult kunnen zien, horen, voelen of ruiken, zul je in de regel als omwonende geen belang hebben en word je in een juridische procedure waarschijnlijk niet ontvankelijk verklaard.

De bestuursrechter oordeelt over de vraag of je belanghebbende bent. Je hoeft dus zelf niet aan te tonen dat je belanghebbende bent. Maar als tijdens een procedure twijfels zijn of er wel gevolgen van enige betekenis zijn, kan de rechter je vragen uit leggen welke feitelijke gevolgen je ondervindt of vreest.

Stap 1   Wanneer ben je als organisatie belanghebbende?

Net als een burger kan ook een rechtspersoon alleen bezwaar en beroep instellen tegen een besluit van de overheid als zijn belang rechtstreeks bij dat besluit betrokken is. Daarvoor moet je aantonen dat er belangen aan de orde zijn die je als stichting of vereniging behartigt. Daarbij is van belang dat de doelstelling voldoende specifiek is en niet te algemeen geformuleerd is. Let er dus op dat de doelstelling van je stichting of vereniging zo geformuleerd is dat je je richt op een afgebakend gebied (bijvoorbeeld de gemeente of meerdere bij naam genoemde gemeenten in de regio) en op met name genoemde specifieke belangen zoals natuur, milieu, landschap, dit alles “in de ruimste zin van het woord”.

In de praktijk zien we steeds vaker dat -bijvoorbeeld als het gaat om behoud van zandpaden- milieugroepen niet alleen opkomen voor belangen van natuur en milieu maar ook voor cultuurhistorische belangen. In zo’n geval is het verstandig die cultuurhistorische belangen ook uitdrukkelijk bij je doelstellingen te vermelden (zolang dat niet gebeurd is, zul je extra zorgvuldig moeten aangeven welke natuurbelangen er geschaad zijn door bijvoorbeeld het verdwijnen van zandpaden).

Je moet als milieugroep niet alleen een passende doelstelling hebben, maar je moet  ook feitelijke werkzaamheden verrichten die passen binnen deze doelstelling. Te denken valt aan het houden van informatiebijeenkomsten, excursies en dergelijke. Alleen procedures voeren tegen besluiten is niet voldoende. Pure “procedeerclubs” krijgen bij de rechter nul op het rekest.

Een politieke partij is overigens geen belanghebbende, omdat zo’n partij (als regel) niet een bepaald belang in het bijzonder behartigt.

Bij de BMF zijn modelstatuten op te vragen. Het verdient de voorkeur om je doelstelling vast te leggen in statuten in de vorm van een notariële akte. Wanneer je als milieugroep over een goede doelstelling beschikt en feitelijk actief bent, mag je er van uit gaan dat je in een procedure bij de bestuursrechter als belanghebbende toegelaten wordt. Wat hierbij helpt is dat ook Europese verdragen (vooral het Verdrag van Aarhus) het beroepsrecht van milieugroepen beschermen.

Voorbeeld 1: de komst van een mestbassin
In deze uitspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017 kun je lezen hoe de rechter tegenwoordig omgaat met de vragen die hier spelen. Het ging hier om de komst van een mestbassin. De Raad van State vond dat in dit specifieke geval bewoners op een afstand van 300 tot 600 meter een belang hadden. Zie Uitspraak Raad van State.

Voorbeeld 2: hinder van muziekfestival
In een uitspraak van 27 december 2018 merkte de Raad van State ook omwonenden tot op 7 kilometer van het Festival Decibel Outdoor aan als belanghebbenden, dit vanwege de hinder die zij in de avond en zelfs in de nacht van het festival ondervonden. De gemeente Hilvarenbeek zal dus in de toekomst ook hun belangen moeten meewegen (inmiddels is de gemeente Hilvarenbeek bezig met nieuwe spelregels).

Voorbeeld 3: afstanden bij windmolenpark
Wanneer is sprake van “gevolgen van enige betekenis” bij de komst van een windmolenpark? In een uitspraak van 21 februari 2018 hanteert de Raad van State als uitgangspunt dat bij windparken op land gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine. In dit geval was de tiphoogte maximaal 210,5 meter. Dat betekent dat op een afstand van meer dan 2105 meter geen gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht.

Voorbeeld 4: geen belang omwonenden bij ontheffing Wet natuurbescherming
In deze zelfde uitspraak geeft de Raad van State overigens aan dat bepalend is wat de ruimtelijke uitstraling is van de handeling waarvoor vergunning of ontheffing is verleend. Omwonenden zijn dan ook niet-ontvankelijk als het gaat om de verlening van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming voor het doden van vogels en vleermuizen door de voorziene windturbine. Door zo’n ontheffing worden zij niet rechtstreeks getroffen. (NB een vogel- of vleermuizenwerkgroep zou in dit geval overigens wel weer ontvankelijk kunnen zijn).

Voorbeeld 5: volksgezondheidsrisico’s bij geitenhouderij
Op een afstand van ongeveer 650 meter van een geitenhouderij staat de woning van een Q-koortspatiënt. Gelet op deze afstand sluit de Raad van State niet uit dat de bewoner “gevolgen van enige betekenis” ondervindt van die geitenhouderij, en wel in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt hiervoor steun in de rapporten van Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten). In afwijking van de gemeente en de rechtbank vindt de Raad van State dus dat de bewoner belanghebbende is (uitspraak van 6 maart 2019, Vlodrop).

Stap 2  Het relativiteitsbeginsel: valt jouw belang binnen de door de rechtsregel verwoorde belangen?

Ook al zou je – als burger of als organisatie – als belanghebbende kunnen worden toegelaten, dan kan er nog een probleem opduiken. Sinds 2013 geldt in het bestuursrecht het relativiteitsbeginsel: de rechter mag een besluit alleen vernietigen als de regel waar je je op beroept ook geschreven is ter bescherming van jouw belang. Bij het relativiteitsbeginsel draait het dus niet om de vraag of je toegelaten wordt tot de procedure vanwege je belang maar om de vraag of de rechter jouw bezwaren buiten beschouwing mag laten. Een voorbeeld: als je bezwaren maakt tegen de bouw van woningen in je buurt krijg je alleen gehoor bij de rechter als je je beroept op regels die ook voor jou geschreven zijn en niet alleen voor de (toekomstige) bewoners. Beroep je je bijvoorbeeld op geluidhinder-normen of brandveiligheidsnormen, dan is van belang of die normen bedoeld zijn ter bescherming van de bewoners zelf of ook van jou en je omgeving. In dat eerste geval worden je bezwaren buiten beschouwing gelaten.

Bij de BMF zijn modelstatuten op te vragen. Het verdient de voorkeur om je doelstelling vast te leggen in statuten in de vorm van een notariële akte. Wanneer je als milieugroep over een goede doelstelling beschikt en feitelijk actief bent mag je er van uit gaan dat je in een procedure bij de bestuursrechter als belanghebbende toegelaten wordt. Wat hierbij helpt is dat ook Europese verdragen (vooral het Verdrag van Aarhus) het beroepsrecht van milieugroepen beschermen.

Voorbeeld 1: de komst van een mestbassin
In deze uitspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017 kun je lezen hoe de rechter tegenwoordig omgaat met de vragen die hier spelen. Het ging hier om de komst van een mestbassin. De Raad van State vond dat in dit specifieke geval bewoners op een afstand van 300 tot 600 meter een belang hadden. Zie Uitspraak Raad van State.

Voorbeeld 2: hinder van muziekfestival
In een uitspraak van 27 december 2018 merkte de Raad van State ook omwonenden tot op 7 kilometer van het Festival Decibel Outdoor aan als belanghebbenden, dit vanwege de hinder die zij in de avond en zelfs in de nacht van het festival ondervonden. De gemeente Hilvarenbeek zal dus in de toekomst ook hun belangen moeten meewegen (inmiddels is de gemeente Hilvarenbeek bezig met nieuwe spelregels).

Voorbeeld 3: afstanden bij windmolenpark
Wanneer is sprake van “gevolgen van enige betekenis” bij de komst van een windmolenpark? In een uitspraak van 21 februari 2018 hanteert de Raad van State als uitgangspunt dat bij windparken op land gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine. In dit geval was de tiphoogte maximaal 210,5 meter. Dat betekent dat op een afstand van meer dan 2105 meter geen gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht.

Voorbeeld 4: geen belang omwonenden bij ontheffing Wet natuurbescherming
In deze zelfde uitspraak geeft de Raad van State overigens aan dat bepalend is wat de ruimtelijke uitstraling is van de handeling waarvoor vergunning of ontheffing is verleend. Omwonenden zijn dan ook niet-ontvankelijk als het gaat om de verlening van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming voor het doden van vogels en vleermuizen door de voorziene windturbine. Door zo’n ontheffing worden zij niet rechtstreeks getroffen. (NB een vogel- of vleermuizenwerkgroep zou in dit geval overigens wel weer ontvankelijk kunnen zijn).

Voorbeeld 5: volksgezondheidsrisico’s bij melkgeitenhouderij
Op een afstand van ongeveer 650 meter van een melkgeitenhouderij staat de woning van een Q-koortspatiënt. Gelet op deze afstand sluit de Raad van State niet uit dat de bewoner “gevolgen van enige betekenis” ondervindt van die geitenhouderij, en wel in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt hiervoor steun in de rapporten van Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten). In afwijking van de gemeente en de rechtbank vindt de Raad van State dus dat de bewoner belanghebbende is (uitspraak van 6 maart 2019, Vlodrop).

Nog een complicatie: het relativiteitsbeginsel
Ook al zou je – als burger of als organisatie – als belanghebbende kunnen worden toegelaten, dan kan er nog een probleem opduiken. Sinds 2013 geldt in het bestuursrecht het relativiteitsbeginsel: de rechter mag een besluit alleen vernietigen als de regel waar je je op beroept ook geschreven is ter bescherming van jouw belang. Bij het relativiteitsbeginsel draait het dus niet om de vraag of je toegelaten wordt tot de procedure vanwege je belang maar om de vraag of de rechter jouw bezwaren buiten beschouwing mag laten. Een voorbeeld: als je bezwaren maakt tegen de bouw van woningen in je buurt krijg je alleen gehoor bij de rechter als je je beroept op regels die ook voor jou geschreven zijn en niet alleen voor de (toekomstige) bewoners. Beroep je je bijvoorbeeld op geluidhinder-normen of brandveiligheidsnormen, dan is van belang of die normen bedoeld zijn ter bescherming van de bewoners zelf of ook van jou en je omgeving. In dat eerste geval worden je bezwaren buiten beschouwing gelaten.

Eenieder mag zienswijze indienen
Voor alle duidelijkheid: het gaat hier om de eisen die gesteld worden aan het instellen van beroep bij de rechter of het maken van bezwaar bij de overheid die het besluit genomen heeft. Voor het indienen van een zienswijze in de voorbereidingsfase gelden deze eisen niet; daar heeft normaliter eenieder het recht een zienswijze in te dienen.

Stap 3 Belangrijke nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot de rol van zienwijzen.

In een zienswijze geef je jouw visie op een voorlopig besluit. Het is vaak de eerste kans om iets te laten horen als je het niet eens bent met een voorgenomen beslissing. Het is niet hetzelfde als een officieel bezwaar. Een zienswijze kan redelijk informeel zijn en kan zowel mondeling als schriftelijk gedaan worden. Om een bezwaar in te dienen schrijf je een brief naar het bestuursorgaan. Vroeger had je geen toegang tot de rechter als je niet eerst een zienswijze ingestuurd had. Door een uitspraak van het Europees Hof (Varkens-Nood-arrest) is dit veranderd. De wijzigingen op een rij:

• Iedereen die belanghebbende is kan in beroep, ook al heb je niet eerst een zienswijze geschreven.
• Heb je wel een zienswijze geschreven maar ben je geen belanghebbende, dan kan je toch in beroep bij de rechter. Je zult echter wel veel sneller tegen het relativiteitsvereiste aanlopen.
• Als je belanghebbende bent en een zienswijze geschreven hebt, dan mag je de gronden die je aangevoerd hebt in de zienswijze nog wijzigen in de beroepsprocedure.

Lees verder: Geen zienswijze, toch ontvankelijk in milieuprocedures.

Korte versie van bovenstaand artikel: ‘In beroep bij de rechter? Valkuilen voor milieugroepen en burgers